Reforma del Impuesto Municipal de la Plusvalía. Respuestas a las preguntas más frecuentes

Ángel Rivas, socio de EJA, publica este interesante artículo en el medio Economist & Jurist en el que analiza el pasado, presente y futuro del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, también conocido como Plusvalía Municipal.

Este contenido incluye, además, una serie de preguntas y respuestas frecuentes que pretenden arrojar luz ante las dudas suscitadas tras la reciente sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad y nulidad del sistema objetivo de cálculo de la base imponible del mencionado impuesto.

A continuación, reproducimos el contenido:

Antecedentes y regulación

El Estatuto Municipal de 1924 ya regulaba el Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Actualmente se denomina Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, aunque todos lo conocemos como Plusvalía Municipal.

El tributo está previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RDLey 2/2004) como un impuesto municipal voluntario. Esto supone que solo se aplica en los municipios cuyo ayuntamiento haya aprobado una ordenanza fiscal que apruebe su recaudación y desarrolle la regulación básica estatal. En la práctica, casi todos los ayuntamientos cuentan para ello con una ordenanza fiscal específica y aplican el impuesto. Como veremos a continuación, el RDLey 26/2021 (en vigor desde el 10 de noviembre de 2021) ha reformado la regulación estatal para adaptarla a la sentencia 182/2021 emitida por el Tribunal Constitucional (TC) el pasado 26 de octubre. Los ayuntamientos disponen ahora de un plazo de seis meses para adaptar sus ordenanzas a la reforma. ¿Qué ocurrirá si no lo hacen? En esta nota respondemos a ésta y a otras cuestiones de actualidad en torno al controvertido impuesto.

Objeto del Impuesto

El Impuesto Municipal de Plusvalía grava el incremento de valor de terrenos urbanos puesto de manifiesto en el momento de su transmisión. Los Ayuntamientos defienden que este incremento se debe principalmente a las inversiones y actuaciones urbanísticas municipales. Si el Ayuntamiento mejora el núcleo urbano y ello nos produce beneficios, parece justificado y plenamente constitucional la existencia del impuesto (sin valorar las acusaciones de doble imposición derivada de la inclusión de la plusvalía también en el IRPF).

Determinación de la plusvalía

El impuesto nació para ser aplicado sobre el incremento real experimentado por los terrenos urbanos con el paso del tiempo. Pero hubo un tiempo –ya superado– en el que las escrituras que firmábamos los españoles para formalizar las transmisiones inmobiliarias no siempre reflejaban el precio o valor real. En ese tiempo –superado– era frecuente escriturar por un precio o valor inferior al real. Esto motivó que los ayuntamientos presionaron, con éxito, para introducir en la normativa estatal del impuesto un sistema objetivo de determinación de la base imponible. Las ordenanzas fiscales incorporaron y desarrollaron el sistema objetivo. Así, a partir de 1988, los ayuntamiento determinaron la presunta plusvalía aplicando, en función del número de años de tenencia, un porcentaje sobre el valor catastral del suelo en el momento de la transmisión. Con este sistema, reforzado en 2002, los ayuntamientos se garantizaron la recaudación, sin importarles el precio o valor escriturado o declarado por los contribuyentes. Según las normas reguladoras del impuesto –estatal y municipales– siempre había plusvalía. Siempre había que pagar, con independencia de que realmente hubiera habido o no incremento de valor. Pero como en ese tiempo pasado casi siempre había plusvalía… todos contentos.

Sentencias del Tribunal Constitucional

Pero llegó la crisis financiera y el estallido de la burbuja inmobiliaria en el año 2008 y ya no siempre había incremento de valor ni plusvalía. Empezaron a ser frecuentes las transmisiones con minusvalías. Pero a pesar de ello, los ayuntamientos siguieron aplicando el sistema objetivo y siguieron recaudando, sin hacer nada para revertir las ordenanzas municipales. Los contribuyentes afectados comenzaron a recurrir las liquidaciones de los Ayuntamientos, que seguían sin dar crédito a lo reflejado en las escrituras y rechazaban los recursos. En esta situación, tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional (TC) para declarar que la norma de determinación objetiva de la plusvalía era parcialmente inconstitucional por no reconocer la prueba de posible inexistencia de plusvalía (STC 59/2017) y porque, en algunos casos, el importe a pagar absorbía la práctica totalidad de la plusvalía (STC 126/2019). Pero los Ayuntamientos, el Gobierno y el Congreso de los Diputados siguieron sin hacer nada y el TC mediante sentencia de 26 de octubre de 2021 (STC 182/2021) terminó por declarar la inconstitucionalidad total del sistema objetivo de determinación de la base imponible por la actividad del legislativo y por la recurrencia de transmisiones con minusvalía. Eso sí, el TC ha echado un cable a la recaudación municipal, declarando que los efectos de la STC 182/2021 solo se aplican a las transmisiones posteriores al 26 de octubre de 2021, lo que genera grandes dudas sobre cómo quedan las reclamaciones en curso.

Reforma del Impuesto

Finalmente, el 9 de noviembre de 2021 se publicó en el BOE el RDL 26/2021, mediante el que se reforma el impuesto municipal: se mantiene el sistema objetivo de determinación de la base imponible, pero se permite al sujeto pasivo probar, mediante lo reflejado en las escrituras, la inexistencia de plusvalía. La norma estatal reconoce que si no ha existido plusvalía no se aplicará el impuesto y da credibilidad al precio o valor escriturado. Al mismo tiempo, el RDL 26/2021 concede a los ayuntamientos un plazo de seis meses para adaptar sus ordenanzas fiscales municipales. Hasta entonces, el RDL 26/2021 establece provisionalmente unos porcentajes objetivos en función del número de años de tenencia, lo que permite a los ayuntamientos seguir cobrando el impuesto. Para ello determinarán la base imponible según el RDL 26/2021, con necesidad de admitir las pruebas que puedan aportar los contribuyentes para demostrar que la plusvalía real ha sido inferior. Sobre esta base imponible, los ayuntamientos seguirán provisionalmente aplicando sus tipos impositivos. Pero los ayuntamientos tendrán que adaptar sus ordenanza fiscales antes del 9 de mayo de 2022 si desean seguir cobrando el impuesto.

Tanto la reciente reforma como las sentencias del STC plantean algunas dudas que trataremos de resolver a continuación.

Presente y futuro: Transmisiones posteriores al 9-11-2021

 

1. ¿Tengo que pagar el impuesto municipal por transmisiones inmobiliarias posteriores al 9-11-2021?

Sí, siempre y cuando con la transmisión hayas obtenido beneficio; es decir, plusvalía. En caso de pérdida o minusvalía, quedas liberado del pago del impuesto sin necesidad de recurrir (transmisión no sujeta al impuesto).

2. En caso de venta u otra transmisión onerosa, ¿Cómo cuantifico el beneficio o la pérdida de la transmisión?

Comparando el valor catastral del suelo en el momento de la transmisión (excluido el valor de la posible construcción) con el precio o valor del suelo que conste en la escritura de adquisición. Sin incluir los gastos o tributos que pudieran haber gravado la adquisición o la transmisión.

Si el inmueble fue adquirido por herencia, donación u otro título lucrativo, se comparará el valor declarado en su día, por la adquisición, en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Si no hubiera habido declaración por dicho impuesto, entendemos que se tendría que comparar el valor real o de mercado en el momento de la adquisición, con posibilidad de presentar declaración extemporánea, aunque mediara prescripción.

3. En caso de transmisión por herencia, donación u otro título lucrativo, ¿Cómo cuantifico el beneficio o la pérdida de la transmisión?

Comparando el valor catastral de referencia del suelo en el momento de la transmisión (normativa reguladora del catastro inmobiliario) con el precio o valor del suelo en el momento de la adquisición; es decir, con el que conste en la escritura de adquisición o con el determinado en su día por la Administración en caso de comprobación. Sin incluir en ningún caso los gastos o tributos que hubieran podido gravar la adquisición o la transmisión.

4. ¿Cómo determino el precio o valor del suelo en el momento de adquisición si la escritura de adquisición incluye un valor o precio único, sin desglosar suelo y construcción?

Aplicando el valor/precio de adquisición la proporción (%) que represente en el momento de la transmisión el valor catastral del suelo respecto del valor total.

5. ¿Cómo autoliquido el Impuesto si he tenido beneficio/plusvalía?

Para determinar la base imponible se aplicará al precio/valor de adquisición del suelo el coeficiente previsto en el RDL 26/2021 (norma estatal), que varía según los años de tenencia del inmueble. Para determinar la cuota (importe a pagar) se aplicará el tipo impositivo y posibles bonificaciones previstas en la ordenanza fiscal municipal (norma municipal).

6. ¿Qué debo hacer en caso de pérdida/minusvalía?

Tienes que presentar la autoliquidación del Impuesto, declarando la transmisión como “operación no sujeta”. No pagas nada.

7. ¿Cómo demuestro que no he tenido beneficio/plusvalía?

En caso de venta u otra transmisión onerosa, comparando el precio/valor de adquisición y transmisión que conste en las correspondientes escrituras. No obstante, si el precio/valor de adquisición hubiera sido comprobado por la Administración e incrementado, se tomará como referencia el valor del comprobado.

En caso de donación, herencia u otra transmisión lucrativa, comparando el precio/valor de adquisición con el valor de referencia catastral vigente en el momento de la transmisión.

8. ¿Qué debo hacer si al transmitir obtengo beneficio/plusvalía pero el impuesto se lleva casi toda la plusvalía?

Declarar la transmisión como “operación no sujeta”, sin pagar nada.

9. ¿Puede la Administración comprobar el valor de transmisión declarado en la escritura pública?

Sí, pero en las ventas u otras transmisiones onerosas (con precio o contraprestación) la Administración no puede invocar el valor real, sino el verdadero “valor de transmisión”. Esto supone que la Administración solo puede elevar el valor de transmisión declarado si la escritura no refleja el verdadero precio de la transmisión.

En donaciones, herencia y otras transmisiones lucrativas, la Administración puede comprobar si el valor declarado se corresponde con el valor de referencia catastral.

10. Los Ayuntamientos tienen seis meses para modificar sus ordenanzas fiscales y adecuarlas a la nueva regulación.

10.1 ¿Puede un Ayuntamiento seguir cobrando el Impuesto, aunque no haya modificado la Ordenanza Municipal que regula el impuesto?

Sí. Al menos hasta el 9-5-2022, fecha en la que se cumplirán los seis meses concedidos por RDL 26/2021 para modificar las ordenanzas fiscales municipales. Hasta entonces los ayuntamientos podrán exigir el pago del impuesto determinando la base imponible según RDL 26/2021 y la cuota tributaria (importe a pagar) según ordenanza municipal.

10.2 ¿Podrá un Ayuntamiento seguir cobrando el impuesto llegado el 10-5-2022, aunque no haya adaptado la Ordenanza Municipal?

Es dudoso. Al tratarse de un impuesto municipal voluntario, la inactividad del Ayuntamiento podría suponer la suspensión de su vigencia hasta la modificación de la ordenanza, salvo ampliación del plazo de seis meses concedidos por el RDL 26/2021,

10.3 ¿Alguna recomendación general?

El RDL 26/2021, vigente desde 10-11-2021 supone, en general, una rebaja de la base imponible del impuesto, y como los tipos impositivos siguen siendo los previstos en las ordenanzas fiscales municipales, la cuota resultante (importe a pagar) será más reducida. Para no perder recaudación, lo normal será que los Ayuntamientos, en la modificación de sus ordenanzas, suban los tipos impositivos. Es decir, que seguramente el importe a pagar hoy será inferior al importe a pagar en unos meses. No obstante, en Madrid, el tipo actual es 29 % y el tope está en el 30%, por lo que en general se pagará menos, salvo que para compensar pérdida de recaudación actualicen, al alza, el valor catastral de los inmuebles.

Sobre el pasado: Transmisiones anteriores al 9-11-2021

11. ¿Puedo recuperar lo pagado, por transmisiones anteriores al 26-10-21?

Depende de las circunstancias de la transmisión. Podrás recuperar lo pagado si cumples alguna de estas dos circunstancias: (i) inexistencia de beneficio/plusvalía o (ii) importe pagado por el Impuesto desproporcionadamente alto en comparación con el beneficio/plusvalía realmente obtenido. Si es así, podrás seguir invocando las sentencias del TC 59/2017 y/o 126/2019. No obstante, el Ayuntamiento utilizará todos sus medios para denegarte la petición y necesitarás acudir al Juzgado. Últimamente algunos ayuntamientos están invocando que el procedimiento de devolución de ingresos indebidos no es aplicable, lo que obliga a iniciar la reclamación a través del procedimiento extraordinario de revisión. Y viceversa. Lo mejor es presentar simultáneamente la solicitud de ingresos indebidos y el recurso extraordinario de revisión.

12. ¿Tengo que pagar el Impuesto por transmisiones realizadas entre el 26 de octubre y el 9 de noviembre de 2021?

No. Durante ese período el impuesto no se podía aplicar por carecer de regulación de la base imponible.

13. En enero de 2018 pagué en periodo voluntario el IIVTNU y a continuación solicité la devolución al Ayuntamiento por ingreso indebido. Hasta la fecha el Ayuntamiento no ha respondido a mi reclamación. ¿Puedo recuperar el impuesto al amparo de la reciente sentencia del TC? ¿Qué trámite debo seguir?

No, pero sí. Es decir, no te ampara la sentencia TC 182/2021 pero puede que te amparen las sentencias 59/2017 y/ 126/2019 si en tu caso se da alguna de estas dos circunstancias: (i) inexistencia de beneficio/plusvalía o (ii) importe pagado por el Impuesto desproporcionadamente alto en comparación con el beneficio/plusvalía realmente obtenido. Si es así, podrás seguir invocando las sentencias del TC 59/2017 y/o 126/2019. No obstante, el Ayuntamiento utilizará todos sus medios para denegarte la petición y necesitarás acudir al Juzgado. Últimamente algunos ayuntamientos están invocando que el procedimiento de devolución de ingresos indebidos no es aplicable, lo que obliga a iniciar la reclamación a través del procedimiento extraordinario de revisión. Y viceversa. Lo mejor es presentar simultáneamente la solicitud de ingresos indebidos y el recurso extraordinario de revisión.

14. En el mismo escenario de la pregunta anterior, ¿Puedo reclamar la devolución del impuesto si desde el pago y la ulterior reclamación (no resuelta de forma expresa) han transcurrido más de cuatro años?

Si, puesto que la inactividad de la Administración no puede perjudicarte. Podrás recuperar lo pagado siempre que cumplas alguno de los requisitos indicados en la contestación a la pregunta 13. Lo que no puedes hacer es iniciar la reclamación transcurridos cuatro años, pero entiendo que no es tu caso.

15. En diciembre de 2017 pagué en periodo voluntario el IIVTNU y a continuación solicité la devolución al Ayuntamiento por ingreso indebido. El Ayuntamiento y el TEAM desestimaron mi reclamación y presenté recurso contencioso-administrativo, que todavía no ha sido resuelto. ¿Puedo recuperar el impuesto al amparo de la reciente sentencia del TC? ¿Qué trámite debo seguir?

Me remito a lo indicado en la respuesta a la cuestión 13. Te recomiendo presentar ya recurso extraordinario de revisión si se dan las circunstancias indicadas.

Ángel Rivas
Estudio Jurídico Almagro